Отказ от «псевдореформ»: выходом Беларуссии из Восточного партнерства ЕС
Ужесточение европейских санкций против Беларуси повлекло за собой ответные меры, частью которых стала заморозка участия в «Восточном партнерстве» ЕС.
В Брюсселе это решение назвали «еще одним шагом назад» в двусторонних отношениях и пообещали продолжить поддерживать «народ Беларуси». Однако пока «поддержка» выражается в очередных санкционных планах.
28 июня 2021 г. МИД Республики Беларусь заявил о том, что Минск приостанавливает свое участие в инициативе «Восточное партнерство» ввиду «беспрецедентных ограничительных мер» со стороны Евросоюза.
Несмотря на то, что язык ультиматумов всегда был визитной карточкой ЕС, в 2021 г. блок западных государств, корпораций и НКО действительно идет на беспрецедентные меры: приняты пакеты санкций, душащие экономику и социальную сферу Беларуси в непростое время пандемии, созданы альтернативные «представительства», а суверенитет государства ставится под сомнение. Дошло до того, что европейские чиновники предлагают остановить выдачу виз гражданам Беларуси в одностороннем порядке. Все эти действия называют в Брюсселе «сильным сигналом поддержки белорусскому народу».
Подобные действия Евросоюза с 2000‑х гг. обусловили развитие стереотипного восприятия Восточного партнерства как геополитического инструмента влияния на постсоветские государства, хотя, вроде бы, в рамках этой же инициативы – несколько успешных проектов по развитию транспортной инфраструктуры. Конечные цели Восточного партнерства по-прежнему вызывают широкие академические дискуссии: в этой инициативе есть как прагматизм и бизнес, так и продвижение стандартов, геополитика и выстраивание гуманитарной инфраструктуры влияния[1]. Каковы итоги Восточного партнерства для Беларуси?
Политизация сотрудничества
Задачи Восточного партнерства ЕС в отношении Беларуси всегда декларировались как политически нейтральные. Действительно, на первый взгляд, в «мобильности и контактах между людьми» или «укреплении государственных институтов и надлежащего управления» сложно найти геополитику. Вопросы начались, когда стало явно отсутствие консенсуса как внутри Евросоюза (лидеры Англии, Франции, Италии, Испании, Австрии, Португалии, Люксембурга, Мальты и Кипра проигнорировали Пражский саммит 2009 г.), так и между ЕС и Беларусью относительно способов достижения этих задач.
Политизированность Восточного партнерства оказалась высока: об этом свидетельствуют увязка со стороны отдельных стран Евросоюза экономического сотрудничества с требованиями изменить белорусские приоритеты во внешней и внутренней политике. Даже безобидное, на первый взгляд, «сближение с европейскими стандартами» оказывалось в итоге если не открытием промышленности и финансовой системы европейским корпорациям (например, через размещение «ветряков» вместо БелАЭС), то, как минимум, необходимостью заказывать приборы, фильтры, станки и комплектующие в Германии и Польше.
Принятие подобных стандартов Беларусью было бы очень выгодно Евросоюзу: это потенциально дешевое сырье, аренда и трудовая сила. Поэтому другой составляющей Восточного партнерства стали европейские инвестиции в региональную инфраструктуру. Проблема состояла в том, что эти две части были неотделимы одна от другой – Евросоюз, вернее сторонники Восточного партнерства, навязывали все инициативы одним пакетом. Даже прагматизм развития Трансъевропейской транспортной сети, выгодный всему региону, упирался в потенциальное создание таких путей энергоснабжения, которые исключали бы Россию.
Неотделимость инвестиций от вмешательства была ярко выражена в принципе «кондициональности» еще при запуске Восточного партнерства.
Этот принцип говорит о том, что Евросоюз расценивает свои инвестиции как меру стоимости своих экономических, политических и геополитических интересов[2]. При этом конечным бенефициаром инвестиций также были государства, корпорации и банки Евросоюза.
Наиболее ярко этот принцип иллюстрирует требование ЕС к Украине (и конкретно – к Виктору Януковичу) выйти из экономических договоренностей СНГ в 2013 г. После развязывания в стране конфликта в 2014 г. «кондициональность» Восточного партнерства никуда не исчезла: она осталась как в старых формулировках типа «надлежащего управления», так и в новых слоганах типа «стабилизации», «стрессоустойчивости», «стимулирующего или специализированного подхода».
Результаты Восточного партнерства в Беларуси
Прагматика сотрудничества Беларуси с ЕС обусловлена именно торговлей – тем, против чего направлены европейские санкции. Интерес Беларуси заключается в сближении стандартов для экспорта белорусской электроэнергии, текстиля, а также в развитии транспортных коридоров, устранении «узких мест» на границе с ЕС, диверсификации маршрутов доставки энергоносителей, развитии электротранспорта. Отдельным приоритетом, который активно продвигался Беларусью, стало выстраивание диалога по линии ЕАЭС – ЕС, а также включение представителей России и Китая в многосторонний трек ВП.
Еще в 2009-2010 гг. Беларусь представила Евросоюзу предложения по развитию инфраструктуры панъевропейских транспортных коридоров (коридора №2 «Варшава – Минск – Москва», коридора №9 «Клайпеда – Вильнюс – Минск – Киев»), обустройству границ, восстановлению водного пути Днепр – Висла – Одер, стыковке энергосистем бывшего СССР и ЕС путем строительства новых трансграничных линий электропередачи, улучшению экологической ситуации в бассейнах трансграничных рек[3]. В 2020 г. приоритеты Беларуси в рамках Восточного партнерства были сфокусированы на преодолении последствий пандемии коронавируса.
По мнению премьер-министра Беларуси Романа Головченко, принципы Восточного партнерства должны базироваться на основе дифференциации и совместного управления. «Мы исходим из того, что страны-участницы «Восточного партнерства» должны сами определять те проекты, которые представляют для них интерес, а не воспринимать советы, которые могут быть навязаны», – отмечал он.
Беларусь, будучи страной с развитым экспортно-ориентированным сектором экономики, следовала принципу прагматического сотрудничества. Долгое время, несмотря на политизацию сотрудничества со стороны Евросоюза, терпеливое продвижение Беларусью своих приоритетов давало плоды в виде европейских инвестиций в белорусскую инфраструктуру. Действия Беларуси в ответ на политизацию стали зеркальными лишь в 2021 г., когда та перешла в форму грубого вмешательства во внутренние дела.
До июня 2021 г. в Беларуси терпеливо надеялись, что односторонние меры Евросоюза связаны с внутренней политической борьбой и ростом экономического неравенства в ЕС. Иногда вообще было непонятно, есть ли это «Восточное партнерство»: многие государства Евросоюза отдалились от этой инициативы, финансирование шло по другим финансовым инструментам, двусторонние переговоры в рамках соглашений об ассоциации ЕС также записывали в Восточное партнерство, а его единственным организационным механизмом был многосторонний трек ЕС+6, который ограничивался декларациями.
Ответы Беларуси на вмешательство во внутренние дела в ходе выборов с 2010 по 2020 гг. носили точечный характер: отдельные дипломаты были объявлены нон-грата, отдельные политические инициативы ЕС типа Диалога по правам человека были заморожены, деятельность отдельных организаций, ведущих незаконную политическую деятельность, пресечена. В 2020 г. участие Беларуси в Восточном партнерстве было сведено до уровня экспертов. В 2021 г. стало понятно, что привлечение европейских инвестиций в отрыве от геополитики Евросоюз не устраивает.
Ответные санкции Беларуси в июне 2021 г. и дальнейший виток санкций со стороны ЕС лишь подтвердили не раз озвученные выводы о геополитическом характере политики Брюсселя в отношении Минска. Эти цели так и не были им достигнуты, хотя Евросоюз переключился на открытие белорусского рынка и укрепление альтернативных властных групп.
В Беларуси не оставался незаметным опыт участия постсоветских государств в Восточном партнерстве: торговый баланс стран СНГ часто характеризуется отрицательным сальдо, а структура экспорта постсоветских стран в основном представлена сырьевыми ресурсами. Пресловутый «безвиз», превращенный Евросоюзом в «пряник» для стран Восточного партнерства, оказался в итоге «кнутом»: достопримечательности стран ЕС и морские курорты лишь поспособствовали вывозу валюты из постсоветских государств[4].
Результаты Восточного партнерства свидетельствуют о трех вещах.
Во-первых, Евросоюз скорее нацелен на «псевдореформирование», поддержание Беларуси в перманентно переходном состоянии: это ослабляет потенциал евразийской интеграции. Проекты по так называемым реформам оказались не слишком гуманитарными: многие из них содействовали геополитизации общественных проектов.
Во-вторых, финансовые программы в рамках Восточного партнерства представляют собой «скрытую форму перераспределения средств» внутри самого Евросоюза[5]. За многочисленными декларациями о поддержке НКО и гражданского общества следовали деньги, часть которых в итоге оказывалась в карманах европейских чиновников, а часть – в карманах узкой группы людей, выступающих «с народом, от имени народа, за спиной народа»[6].
По свидетельствам проверок Европейским судом аудиторов, Европейской комиссии с трудом удается демонстрировать эффективность расходования средств на белорусские проекты в рамках Восточного партнерства. Еврокомиссия оправдывает такое положение дел внешним фактором – отсутствием подписанных приоритетов партнерства. Причем подписание этих приоритетов намеренно политизируется отдельными членами ЕС, по-видимому, с целью сохранения финансовых потоков из Брюсселя.
В-третьих, значимым вопросом в повестке Восточного партнерства стало не развитие взаимоотношений по линии Беларусь-Евросоюз, а развитие взаимоотношений по линии Россия-НАТО. Это привело к геополитизации неравноправного диалога между, с одной стороны, многочисленными представителями Альянса, а с другой – белорусским представительством согласованных внешних приоритетов Союзного государства.
Реакция Евросоюза: «не мы виноваты»
По-видимому, прагматическое сотрудничество не в интересах Евросоюза – помимо многочисленных пакетов односторонних санкций, из-за которых в Беларуси вырастут цены, Евросоюз в одностороннем порядке свернул финансовые программы для развития Трансъевропейской транспортной сети. В марте 2021 г. отменен перевод средств на реконструкцию автомагистрали М7 (дороги М7/Е28 Минск – Ошмяны – граница Литовской Республики), хотя Беларусь свои деньги уже вложила.
Что касается политической составляющей Восточного партнерства, то Евросоюз неуклонно нацелен на смену режима в Беларуси. Уже на первом саммите ВП в Варшаве в 2011 г. организаторы связывали участие Беларуси в инициативе с выводами БДИПЧ ОБСЕ и не пригласили ни президента республики, ни белорусского посла в Польше.
Сейчас европейские чиновники перекладывают ответственность за срыв принятых договоренностей на Беларусь, хотя решения о приостановлении кредитных программ Европейского инвестиционного банка и финансовых инструментов Еврокомиссии принимали государства Евросоюза. Удивительно, но европейским чиновникам вторят отдельные журналисты, представители НКО и даже эксперты. По их мнению, Восточное партнерство важно для Беларуси, а об ее неучастии в этой инициативе «будет приятно услышать в Москве, но не более того». Сама же формулировка «приостановление участия» якобы твердит о нерешительности действий белорусских властей. Удивительна и постановка вопроса о том, кому Восточное партнерство выгоднее: Беларуси или Евросоюзу.
Формулировка «приостановление участия» не должна вызвать вопросов у специалистов. Действия Беларуси носят зеркально ответный характер на действия ЕС по «приостановлению» своих программ и проектов. Более того, Восточное партнерство никогда не представляло собой ни единый европейский механизм, ни организацию. В Восточное партнерство нельзя ни войти, ни выйти. Финансовые программы этой инициативы представлены и инструментами Еврокомиссии, и кредитными портфелями Европейского инвестиционного банка, и национальными бюджетами МИД Германии, Польши и Швеции.
При этом многосторонний трек ЕС+6 – это единственный устойчивый механизм этой инициативы, и именно в нем Беларусь принимала участие. Ввиду высокой степени политизации двустороннего сотрудничества в рамках ВП (язык ультиматумов, кондициональность, вмешательство, «однонаправленный поток директив»[7]), Беларусь всегда ограничивалась участием в многостороннем треке. Белорусские представители до конца 2020 г. участвовали во всех рабочих органах этого формата ВП, деятельность которых координировалась Еврокомиссией и Европейской службой внешних действий.
Межпарламентская ассамблея Восточного партнерства ЕВРОНЕСТ изначально создана без участия Беларуси из-за позиции Европарламента, который до сих пор исключает участие представителей Национального собрания Республики Беларусь. Вместо этого на заседания приглашаются белорусские грантополучатели ЕС.
Очевидный кризис Восточное парнерство переживает после ситуации на Украине в 2014 г.: европейская инициатива привела к конфликту в регионе, в самом Евросоюзе обострились миграционные проблемы, подорван имидж ЕС как «экспортера» ценностей. В Брюсселе всерьез заговорили о том, что Восточное партнерство только ухудшило ситуацию в регионе. По заявлениям европейских чиновников, Евросоюз принял во внимание уроки украинского кризиса. Весной 2020 г. Брюселем запущен процесс пересмотра и актуализации приоритетов инициативы на период после 2020 г. Обновленную концепцию планируется утвердить к саммиту ВП, ввиду пандемии коронавируса перенесенному на декабрь 2021 г.
Однако санкционные меры опровергают эти многочисленные декларации. На фоне активизации и углубления сотрудничества ЕС с ассоциированными странами-партнерами (Грузия, Молдова, Украина) все более рельефно проявляется дискриминационное отношение Брюсселя к участию в ВП Беларуси. Фактически, взаимодействие осуществляется лишь на экспертном уровне в тех сферах, которые представляют первоочередной интерес для самого ЕС (например, энергетика, защита окружающей среды). Продвигавшиеся Беларусью инициативы в рамках пересмотра приоритетов ВП на период после 2021 г. не получили заметного отражения в европейских документах.
В 2021 г. Восточному партнерству исполнилось 12 лет – продолжительный срок для программ Евросоюза. За эти годы ничего не изменилось: ВП – это деятельность отдельного блока государств в логике «помогая другим, мы помогаем себе», нацеленная прежде всего на развитие самой европейской интеграции, но не интеграционных проектов иных государств.
Как в 2008 г. инициатива ВП со стороны Швеции и Польши стала реакцией на инициативу Средиземноморского партнерства Франции, так и в 2021 г. оно остается механизмом, демонстрирующим политический вклад отдельных стран ЕС – сегодня, в особенности, Германии – в европейскую интеграцию. Как в 2009 г. при запуске инициативы Европейская комиссия фактически обусловила дискриминационное участие Беларуси в ВП (зависящее по воле ЕС от так называемых «реформ»), так и в 2021 г. оно пропагандирует все тот же язык ультиматумов.
Евросоюз сворачивает прагматические проекты
В «лучший» 2017 г. сотрудничества между Беларусью и ЕС по линии Восточного партнерства была принята Итоговая декларация Брюссельского саммита. В этой декларации государства Евросоюза и Беларусь подчеркнули, что каждый участник Восточного партнерства вправе самостоятельно определять приоритетные для себя направления сотрудничества, что инициатива ВП не противодействует взаимодействию «с третьими странами».
Более того, в ходе саммита 2017 г. представители стран ВП также подписали с Высоким представителем ЕС по иностранным делам Федерикой Могерини двусторонние меморандумы о расширении Трансъевропейской транспортной сети в свои страны. Была принята «дорожная карта» для отбора проектов развития энергетических коммуникаций стран ВП. В развитие меморандумов в январе 2019 г. Евросоюз утвердил индикативный План действий по инвестированию в транспортную инфраструктуру стран ВП.
План содержит оценку потребностей стран ВП в инвестициях, однако не предполагает автоматического выделения соответствующих средств. Документ включает в себя 98 перспективных проектов на период до 2030 г. с совокупным бюджетом €12,8 млрд. Их реализация предполагается за счет возможных грантов ЕС, займов международных финансовых институтов, частного капитала и бюджетных ресурсов самих стран ВП.
Применительно к Беларуси План упоминает 12 проектов на сумму €1,24 млрд. Один из них даже имел подтвержденное финансирование Европейского инвестиционного банка в размере €110 млн (модернизация автодороги М7 «Минск – Вильнюс»). То самое, которое Евросоюз в одностороннем порядке заморозил.
Вместе с тем с учетом значительных ресурсов, требуемых на борьбу с последствиями пандемии COVID-19, до сих пор окончательно не согласован размер ассигнований из бюджета ЕС на 2021-2027 гг. на программы внешнего содействия, в том числе на инструменты в рамках «Восточного партнерства». Окончательные объемы финансирования будут утверждены во втором полугодии 2021 г. в рамках согласования бюджета ЕС.
Недавние санкционные пакеты Евросоюза свидетельствуют о том, что многосторонний трек Восточного партнерства превратился в маркетинговый инструмент продвижения экономических и политических интересов Евросоюза, в случае Беларуси – интересов Германии, Польши, Швеции и прибалтийских стран. Этим объясняется свертывание Евросоюзом финансирования инфраструктуры по расширению Трансъевропейской транспортной сети и последующий упор Евросоюза на так называемые «ближайшие задачи»: проекты, не требующие существенных затрат, но способные повлечь положительный общественный резонанс, такие как проекты в сфере образования и мобильности граждан.
Успехи, даже достигнутые самими государствами ВП, например, Беларусью и Украиной в ходе Форума регионов, Евросоюз немедленно записывает в свой послужной список.
Двенадцати лет авторам инициативы Восточного партнерства с лихвой хватило бы для того, чтобы определить основные недостатки Восточного партнерства – отсутствие строгой системы контроля расходования средств и вытекающую из этого высокую степень политизации целей и задач инициативы. Результатом этой политизации стало фактическое передвижение берлинской стены из Германии к границам Беларуси.
Изменилась форма, но суть осталась прежней: если в 2009 г. Евросоюз связывал ВП с перспективами членства в ЕС, то сегодня западные государства ограничиваются обещаниями финансовых средств и ориентацией якобы не на «демократизацию», а на «укрепление суверенитета».
В действительности за этими формулировками стоит в лучшем случае открытие рынка для экспорта продукции ЕС, в худшем – противодействие евразийским интеграционным процессам. Участие в ВП ни в одном случае не привело к членству, а снятие ограничений на экспорт продукции и повышение торговых квот всегда носило временный характер. Впрочем, давление на Беларусь со стороны Евросоюза – это характеристика не только Восточного партнерства, а политики ЕС в целом. В 2006 г., еще до создания Восточного партнерства и увлечения санкциями, Евросоюз уже исключил Беларусь из зоны свободной торговли GSP, а упоминаемое во многих СМИ снятие санкций 2016 г. ни юридически, ни по сути ограничения так и не отменило.
