Бесконтрольное применение санкций угрожает системе международных отношений
В марте 2020 г. впервые в истории Совета ООН по правам человека Спецдокладчиком стала представительница Беларуси – Елена Довгань. В ее ведении оказались вопросы негативного воздействия санкций, и этот мандат приходится на непростое время: несмотря на призывы многочисленных государств, международных организаций и НКО отказаться от ограничительных мер, США, ЕС и их партнеры заблокировали проект резолюции ООН по борьбе с коронавирусом, предполагавший ослабление санкций и отказ от торговых войн.
– Елена Федоровна, как Вы отмечали ранее, спецдокладчики – это не судьи, не госслужащие и не чиновники ООН, они не получают вознаграждения, обязаны действовать независимо. Между тем, труд это непростой. Что мотивировало Вас участвовать в конкурсе на эту позицию?
– Специальные докладчики Совета по правам человека являются экспертами ООН по конкретной теме, независимыми от всех: государств, ООН, иных международных организаций, неправительственных организаций. Как следствие, они должны действовать исключительно на благо защиты прав человека в рамках тематики мандата. Государства, физические лица чувствуют себя гораздо спокойнее, связываясь с независимым экспертом, который оценивает ситуацию исключительно с точки зрения права и необходимости защиты прав человека, основываясь на принципах нейтральности и беспристрастности.
Проблема статуса санкций и их негативного влияния на права человека находится в сфере моего внимания уже практически 20 лет, с момента, когда я начала работать над своей кандидатской диссертацией, посвященной принципу невмешательства во внутренние дела государств и его трактовке в современном международном праве, и продолжилась позже при подготовке докторской диссертации, касавшейся деятельности региональных организаций в области поддержания международного мира и безопасности, а также иных научных исследований. В ходе них для меня стало очевидным, насколько широко односторонние санкции стали применяться в современном мире, значительно выходя за пределы предусмотренных в Уставе ООН мер Совета Безопасности, и насколько высок негативный гуманитарный эффект таких санкций.
Поучаствовав несколько раз в качестве эксперта в мероприятиях ООН по соответствующей тематике, я поняла, что в настоящее время отсутствие согласия между государствами по вопросу применения односторонних санкций стало настолько критичным, что рискует подорвать всю систему международных отношений.
Количество ситуаций, которые требуют правовой оценки, растет с каждым днем. А мой опыт и квалификация в области международного права позволяют мне попробовать предложить правовые пути для консенсуса, чтобы предотвратить тем самым нарушение прав человека. Вместе с тем, хотелось бы проговорить, что мандат Специального докладчика никоим образом не носит судебных функций и не творит право.
На мой взгляд, работа специального докладчика, по аналогии с работой ученого, никогда не являлась средством обогащения. Полагаю, что каждый в меру своих способностей должен стараться сделать мир лучше.
– Конкурс на Вашу позицию конкурс был высоким, при этом Вы конкурировали с очень достойными кандидатами, представляющими именитые западные институты и международные структуры. На Ваш личный взгляд, что помогло Вам пройти отбор?
– Так получилось, что вся моя академическая карьера была тем или иным образом связана с проблематикой применения санкций международными организациями, ролью таких мер в рамках поддержания международного мира и безопасности, статусом физических лиц в международном праве. Мной было подготовлено более 120 научных работ на русском и английском языках, разработан ряд учебных курсов, которые читались как в Республике Беларусь, так и, например, во Франции, Германии, Румынии; я проходила стажировки в Нидерландах и Германии. Определенный период я работала в Представительстве ООН в Республике Беларусь, несколько раз выступала в качестве эксперта по проблематике применения односторонних принудительных мер в рамках ООН.
В рамках собеседования проверяется, насколько опыт и квалификация кандидата соответствуют требованиям мандата, насколько он владеет английским языком, насколько четко он представляет содержание мандата и имеет план по его реализации, готов ли действовать не как представитель одной из сторон, а искать консенсус на основе принципов нейтральности и беспристрастности.
Мой опыт преподавания в европейских вузах свидетельствует о том, что квалификация преподавателей западных университетов отнюдь не всегда выше, чем у наших ученых. В то же время, очень мало представителей государств-членов СНГ подают заявки на позицию специального докладчика. Полагаю, что, помимо прочего, это может быть связано с недостаточным уровнем владения английским языком, отсутствием либо малым количеством англоязычных публикаций или выступлений.
– Итоговое решение о назначении того или иного кандидата на позицию спецдокладчика принимают 47 государств – членов СПЧ ООН после их номинирования Председателем. Между тем, практика показывает, что это – процедура обязательная, но все же формальная: количество номинированных кандидатов не превышает количество назначаемых. Насколько конкурентным можно назвать отбор и в чем это проявлялось?
– Это очень сложный вопрос. Основные критерии для назначения на позицию специальных докладчиков размещены на сайте специальных процедур в открытом доступе: квалификация, опыт, мотивация, беспристрастность и нейтральность. Учитывается также принцип справедливого географического представительства. С точки зрения сфер занятости, значительное число специальных докладчиков являются университетскими профессорами либо обладают большим опытом в правозащитной деятельности, то есть обладают надлежащими профессиональными качествами.
Следует также иметь в виду, что до момента, когда кандидатура номинируется президентом СПЧ, все кандидаты проходят несколько этапов отбора, в которых участвуют и специальная комиссия, и региональные группы. Например, процедура собеседования длится практически час. В связи с этим полагаю, что да, процедура отбора действительно является конкурентной. Могу, например, сказать, что 5 лет назад я подавала заявку на этот же мандат, но на том этапе моя компетенция и опыт, вероятно, не были сочтены достаточными.
– Резолюция, учреждающая и продлевающая мандат спецдокладчика по односторонним мерам, ежегодно вносится на рассмотрение СПЧ ООН Группой неприсоединения. «За» голосует большинство, но консенсуса она еще ни разу не получала. Влияет ли его отсутствие на работу спецдокладчика? Если да, то как?
– Я бы переформулировала данный вопрос. Отсутствие консенсуса влияет на то, что проблема до сих пор не решена. Как мы видим, государства и международные организации все чаще вводят санкции в отношении все более широкого круга лиц. Появляются не только целевые, но и секторальные либо территориальные санкции. Изменяются средства их реализации: например, использование информационных технологий не позволяет доступ к информации, закупку софта, препятствует осуществлению безналичных платежей, организации онлайн мероприятий и прочему.
Заявленные 11 июня Государственным секретарем США санкции против судей и должностных лиц Международного уголовного суда в связи с принятием Судом решения о начале расследования преступлений, в которых обвиняются граждане США в рамках операции в Афганистане, ставит под угрозу независимость и беспристрастность международных судей.
Текущая пандемия коронавируса обострила ситуацию. Именно сейчас как никогда ранее стало очевидно, что санкции убивают.
Я позволю привести себе лишь несколько примеров. Так, Куба, единственная из 50 стран – реципиентов гуманитарной помощи от китайского бизнеса не смогла ее получить, поскольку зарегистрированный в США перевозчик в последний момент отказался в связи с ограничениями в американском законодательстве. Сирия способна делать только 100 тестов в день, поскольку не может их закупить из-за введенных санкциями ограничений. Иран, Судан и Венесуэла, в отличие от 97 других государств, не смогли получить кредит Всемирного банка и МВФ на борьбу с коронавирусом, поскольку их заявки были заблокированы США.
Целый ряд стран не могут из-за санкций закупать медицинские товары, оборудование, защитные средства. Как следствие, их население не может получить медицинскую помощь в должном объеме, люди остаются гораздо более уязвимыми.
Именно поэтому Генеральный Секретарь ООН называет сотрудничество, солидарность и важность жизни каждого человека в качестве принципов борьбы с пандемией. Именно в рамках реализации данных принципов государства начали оказывать гуманитарную помощь, предоставлять гуманитарные изъятия из односторонних санкционных режимов. Справедливости ради нужно отметить, что находящиеся под санкциями государства называют такие изъятия малоэффективными либо неэффективными. Вместе с тем, я предпочитаю рассматривать их в качестве первого шага на пути к консенсусу.
– В этом году резолюция по принудительным односторонним мерам просит Вас сосредоточиться на ресурсах и компенсациях их жертвам. На чем бы Вы заострили внимание? Есть ли на данный момент какие-либо отправные точки?
– Обычно каждый специальный докладчик как независимый эксперт имеет свое видение относительно наиболее спорных вопросов осуществления мандата. Именно поэтому мой первый доклад, который будет представлен на сессии Совета ООН по правам человека, очертит современную ситуацию в части применения односторонних санкций, выделит наиболее спорные вопросы, очертит основные направления деятельности.
На мой взгляд, проблема применения односторонних принудительных мер может быть решена только в случае учреждения эффективного сотрудничества в рамках ООН, взаимодействия универсальных и региональных организаций и государств, а также выявления четких правовых стандартов. Если этого не произойдет, мировое сообщество рискует быть ввергнутым в хаос.
Проблема негативного влияния односторонних санкций в условиях коронавируса будет освещена в отчете Генеральной Ассамблее ООН в октябре 2020 г. Мне пока сложно сказать что-то определенное о его содержании. На днях заканчивается лишь срок представления государствами и иными акторами ответов на разосланный мной опросник в соответствующей области.
На мой взгляд, основным в настоящее время является обеспечение возможностей для выживания населения в условиях коронавируса, чтобы все имели возможность получить надлежащее медицинское обслуживание, медики обладали средствами защиты, население имело доступ к чистой воде, еде, могло обеспечить свои базовые потребности. Именно поэтому до урегулирования вопроса односторонних принудительных мер в целом, самым важным является снятие либо приостановление уже введенных санкций, создание возможностей для беспрепятственной закупки и доставки медицинского оборудования, медикаментов, защитных средств, продуктов питания, иных товаров первой необходимости, создания простой и транспарентной системы гуманитарных изъятий.
– Как Вы считаете, является ли действенным механизм неформальных консультаций и «тихой дипломатии»? Есть ли потенциал координации между страновыми и тематическими спецпроцедурами СПЧ ООН?
– Взаимодействие между процедурами по защите прав человека, в том числе между специальными процедурами, ставится во главу угла достижения общих целей – защиты прав человека. Участие в каком-либо действии нескольких специальных процедур демонстрирует единое видение и согласованность усилий экспертов ООН. В частности, требование к США о снятии санкций с Кубы в условиях коронавируса от 30 апреля 2020 г. было поддержано 7 экспертами.
Аналогичным образом, если проблема затрагивает государство, по которому назначен страновой Специальный докладчик, взаимодействие между страновыми и тематическими процедурами обосновано и необходимо для достижения цели.
– В 2019 г. ряд государств предложил «связать Нью-Йорк и Женеву» через проведение спецпроцедурами СПЧ ООН брифингов в Совете Безопасности ООН. Необходимо ли Вам для выполнения своего мандата взаимодействовать с системой ООН? С учетом всеобщей борьбы с коронавирусом, планируете ли взаимодействовать с ВОЗ?
– Достижение поставленных целей по защите прав человека, в том числе в рамках моего мандата, может осуществляться только путем совместных усилий. Специальные докладчики не являются ни правотворческими, ни правоприменительными, ни судебными органами. Они не могут «заставить» государства либо физических лиц предпринять какие-либо действия. Их основная функция включает консультирование, предоставление экспертной позиции, исследование ситуации, привлечение внимания к существующим проблемам.
Таким образом, сотрудничество с органами ООН, иными универсальными и региональными организациями, региональными органами по защите прав человека и гражданским обществом, включая неправительственные организации, академические круги и иных вовлеченных акторов, является одним из приоритетов в реализации мандата.
К настоящему моменту мной были направлены письма с предложением о сотрудничестве ряду органов ООН и связанных с ней организаций и учреждений – например, Верховному комиссару ООН по делам беженцев. Помимо этого, на странице мандата размещен опросник по оценке влияния односторонних санкций на права человека в условиях коронавируса, заполнить который имели возможность не только государства и международные организации, но и все желающие.
По состоянию на настоящий момент я не связывалась со Всемирной организацией здравоохранения, однако, несомненно, знакомлюсь с подготовленными ею материалами в ходе работы.
– У Вас по-настоящему непростая задача. Санкции разделяют мировое сообщество даже в условиях общей угрозы и пандемии. Недавно на Генассамблее ООН произошел очередной раскол: ряд государств отказался от каких бы то ни было компромиссов по линии санкций и их негативного влияния на права человека во время эпидемии. На Ваш взгляд, какие качества и компетенции необходимы эксперту-спецдокладчику?
– К сожалению, политические интересы зачастую превалируют в международных отношениях, несмотря на призывы государств, органов ООН и иных международных организаций к солидарности и сотрудничеству в условиях пандемии. На практике ни одна проблема на международной арене не решается одномоментно. Именно поэтому настолько необходимым является постоянный контроль за тем, что происходит на международной арене, и постоянные усилия, направленные на достижение консенсуса в рамках уважения принципов международного права, соблюдения международный правовых норм, включая право прав человека, международное гуманитарное право, право беженцев.
В связи с этим нужно понимать, что проблема применения односторонних санкций вряд ли будет урегулирована одномоментно. Однако каждый путь начинается с первого шага.
Пандемия коронавируса четко продемонстрировала, что санкции могут быть смертельными. Именно поэтому и Генеральный Секретарь ООН, и Верховный комиссар по правам человека, и ряд специальных процедур, и значительное число региональных организаций потребовали снятия или приостановления односторонних санкций, что демонстрирует формирование осознания их высокого негативного гуманитарного эффекта.
Если говорить о необходимых качествах, они в значительной мере отражены в требованиях к кандидатам на назначение в специальных процедурах. Помимо квалификации, профессионализма, беспристрастности и нейтральности, на мой взгляд, очень важными являются навыки дипломатии, умение и готовность много работать.
